Давай, до свидания, национальное благосостояние!
В июне, встречаясь в Шанхае с коллегами из стран БРИКС, министр финансов Антон Силуанов заодно сообщил журналистам об идее Минфина консолидировать средства Резервного фонда и ФНБ. В дальнейшем Минфин уточнил, что хоть средства и сольются, но сами оба фонда всё же останутся. Возможно, чтобы ограничить притязания вечно нуждающихся в бюджетной поддержке госбанков и нефтегазовых компаний размерами нынешнего ФНБ, который далее пополняться уже не будет.
По словам министра, Минфин пока что только предложил правительству подумать о таком слиянии. Результаты этих раздумий еще никак не материализовались.
Немного истории. Замысел разделить Стабфонд, образованный в 2004 г. для учета накопленного профицита бюджета, на 2 суверенных фонда, состоял в том, чтобы учитывать в одном из них, Резервном, «временные» нефтегазовые сверхдоходы бюджета, возникающие из-за колебаний цен нефти, отдельно от «постоянных», которые существуют просто из-за того, что нефть в стране есть, и использовать доходы от размещения этих средств потом, когда нефть кончится. Поэтому поначалу он получил название Фонд будущих поколений. А мог бы называться и Пенсионным фондом, подчеркивая место нефтедобывающих стран в мире, как рантье, живущих сначала на природную ренту, а затем, после того как ресурсы будут проедены, на проценты от отложенной части природной ренты - по аналогии с пенсионными сбережениями. Но в итоге название сменили на более нейтральное и ничего не обозначающее – Национального благосостояния.
К разделению фондов прилагалось и новое бюджетное правило. «Цену отсечения» нефти, исходя из которой до этого определяли часть нефтегазовых доходов, пускаемую на текущие расходы бюджета, сменил «нефтегазовый трансферт», считаемый в долях ВВП. В первом и последнем бюджете, 2009 г., скроенном с применением этого правила, этот трансферт был 5.5% ВВП. Все нефтегазовые доходы, что оказалась бы больше этого, шли бы сначала в Резервный фонд, а по достижении им 10% ВВП – в ФНБ. Правда, из-за кризиса бюджет пришлось править. Сальдо доходов и расходов сместились сразу на 10% ВВП, и о лимите на использование нефтегазовых доходов на текущие нужды задумываться уже не пришлось. Тем более, что они, кажется, и не достигли этих 5.5%, если посчитать ВВП в этом отношении, как полагается, с поправкой на изменение экспортных цен.
Для особо интересующихся можно добавить, что переход к такому, в долях ВВП, правилу отсечения сберегаемых нефтяных доходов, опирался на т.н. «правило постоянного не нефтяного дефицита», которое выводится из критерия максимизации дисконтированных бюджетных расходов нефтедобывающей страны за бесконечный период. В качестве решения такая модель предписывает поддерживать постоянный уровень бюджетных расходов по отношению к не нефтяному ВВП, независимо от объемов добычи нефти. Пока нефть есть, избыточные доходы от неё идут в финансовый фонд, доходы от которого будут финансировать тот же размер дефицита после истощения запасов.
Соответственно, инструменты размещения двух фондов должны быть различны. Если Резервный фонд, призонный смягчать колебания не только бюджетных расходов, но заодно - платежного баланса и обменного курса, по смыслу мало отличался от монетарных резервов ЦБ, и мог управляться по тем же принципам, где главное ликвидность, а не доходность, и обязательно размещаться в зарубежных активах, то ФНБ требовал гораздо более агрессивного инвестирования. В принципе он мог бы служить не только для скупки высокодоходных предприятий по всему миру, как это делают со своими фондами китайцы, но и размещаться во внутренние проекты, лишь бы они давали максимальный доход.
Правда, на практике дело свелось к управлению средствами обоих фондов в составе резервов ЦБ. С той только разницей, что часть ФНБ была размещена в госкорпорациях, делая и без того сладкую жизнь их менеджмента ещё более прекрасной, либо в т.н. «самоокупаемые» инфраструктурные проекты. Понятно, что ждать дохода от тех и других инвестиций можно ждать ровно с тем же успехом, как тепла нынешним летом в Москве.
Изящная теория сохранения части нефтегазовых доходов для будущего, «пенсионного», использования быстро пришла с трудноразрешимую коллизию с жизненной прозой. Быть абсолютно уверенным, что доходы от зарубежных финансовых активов полностью заместят со временем в бюджете доходы от эксплуатации нефтяного богатства, довольно сложно, если не сказать - наивно. Несмотря на хорошие кредитные истории суверенов, в чьих инструментах размещаются сбережения, будущий пенсионер (кредитор, сберегатель) всегда рискует. Да и, чисто философски, не факт, что исторический островок капитализма с его фондами и процентами просуществует еще сколько-нибудь значимый срок, а не утонет в океане коммунистических и каких-либо еще альтернативных формаций.
Да и с этической точки зрения, оставлять часть доходов от добычи нефти в пользу будущих людей, которые, скорее всего, и так будут жить лучше нас, или во всяком случае – иначе, вряд ли разумно. Всё еще свеж пример рухнувшей 27 лет назад страны, которая содержа текущие поколения в нищете, отправила в подарок будущим поколениям многочисленные заводы по производству железных болванок, в итоге оказавшиеся хламом.
Новое «старое» бюджетное правило, к которому вернулись в 2012 г. – с ценой отсечения, средней за предыдущие 5-10 лет, сделало резервирование нефтегазовых доходов в ФНБ, «для будущих поколений», бессмысленным, поскольку привязывалось исключительно к колебанию цен, и не предусматривало каких-либо резервов, замещающих в будущем нефтяные доходы, как таковые. Хотя формально ФНБ сохранялся, но непонятно зачем. Ведь если бы цена нефти оставалась стабильной, отчисление средств туда так никогда и началось бы. К тому же, после 2 лет «эксплуатации» правило со скользящей средней громко село в лужу, поскольку никак не предусматривало, что может случиться двухкратое падение цены нефти, как это было в 2014 г. Очередное правило, с ценой отсечения 40 долл. за барр., которое окончательно войдет в строй в 2019 г., также не предусматривает никаких ситуаций, когда сверхдоходы надо было бы раскладывать в 2 «корзины» с разными режимами управления.
Фактически Правительство уже при формировании бюджета на 2017-19 гг. не делало различий между двумя нефтяными фондами. Предусматривалось, что средства ФНБ будут финансировать дефицит, после того, как Резервный фонд кончится. Фактически, однако, ситуация с бюджетными доходами оказалась лучше, чем планировалась, и РФ не кончится в этом году. Как ожидается, 623 млрд. руб. сверхплановых нефтегазовых доходов пойдут на его восстановление, а в новых бюджетных проектировках на 2018-20 гг., расходование ФНБ предполагается значительно меньше, чем ожидалось в предыдущем 3-летнем плане.
Тем не менее, пополнять ФНБ не планируется. 15 июня правительство одобрило поправки в Бюджетный кодекс, в числе которых - исключение из кодекса нормы о нормативной величине Резервного фонда РФ, после достижения которой, согласно существующему бюджетному правилу, власти начинают пополнять ФНБ.
Одновременно глава Минфина подчеркнул, что решения, которые были приняты по Фонду национального благосостояния в части инвестированию в инфраструктурные проекты, должны быть выполнены. Но оставшаяся часть ФНБ – ничем не отличающий от Резервного фонда источник финансирования расходов федерального бюджета. Поэтому, действительно, нет большого смысла в сохранении каких-то формальных «перегородок» между средствами этих фондов.
