Ольга Смирнова: Главная задача российского «Госплана» - создать методологию планирования

Еще не так давно экономисты либеральной школы уверяли россиян, что планирование – это реликт эпохи СССР и России он не нужен. Все, мол, способна сделать «невидимая рука рынка», которая с легкостью соотнесет спрос и предложение, запросто определит приоритеты и четко наметит направления. 

Суровые будни нынешней российской экономики не оставляют камня на камне от этих умозрительных «максим». 

Сегодня в российском экспертном сообществе, да и в политическом истеблишменте все чаще говорят о необходимости планирования. 

Корреспондент Агентства ФинЭк побеседовал о некоторых аспектах этой проблемы с Ольгой Смирновой, членом Коллегии Министерства регионального развития РФ, заведующей кафедрой «Стратегическое планирование» Академии МНЭПУ, д.э.н. 

- В последнее время стали опять говорить о необходимости планирования в стране. Насколько, с Вашей точки зрения, планирование необходимо сейчас нашей экономике? Можно ли без него обойтись? 

- По моему мнению, нынешний, 2016 год, в большей степени, чем предыдущие годы, требует сбалансированного подхода к экономике. Сейчас модно говорить о вызовах времени. Так вот, этих вызовов и угроз сегодня достаточно много. Например, финансовый кризис, который требует сбалансировать недостающие ресурсы, чтобы в условиях их дефицита решать поставленные задачи. Не секвестировать те или иные статьи бюджета, а именно найти баланс. Без системы планирования, без комплексного подхода к общему циклу – прогноз, стратегия, бюджет, мониторинг, наверное, сделать это будет очень сложно, если вообще возможно. Это, если говорить о внутренних проблемах и задачах России. 

А если мы рассмотрим Россию, как часть большого мира, то увидим, что нестабильность мировых процессов, глубина, сложность и быстрота перемен требуют от нас оперативно принимать решения, быстро реагировать на ситуацию. И при этом очень важно, с моей точки зрения, все время держать в поле зрения наши собственные запланированные задачи. Все это тоже является частью стратегического планирования. 

Или возьмем санкции против России. Они заставляют нас принимать контрмеры. Но при этом необходимо посчитать, спланировать – где, по каким направлениям принимать ответные санкции, в каких объемах и т.д. Причем, подсчитывать в этом случае необходимо быстро. Не в течение, скажем, 2-3 месяцев, как мы, например, подсчитываем бюджетный прогноз, а за 2-3 дня. А для этого необходим полный исходный сбалансированный и систематизированный материал. А все это и есть системное планирование. 

- В СССР было плановое хозяйство, а собственно планированием занимался специальный орган – Госплан. Может ли сегодняшней России пригодиться советского планирования? 

- Опыт планирования Советского Союза использован практически всеми странами мира. Где-то его интерпретировали, где-то полностью скопировали. Но базовые методологические основы планирования, существующие сегодня в мире, заложены именно нашим советским Госпланом. 

В СССР был накоплен огромный материал: межотраслевой баланс, математический инструментарий, комплексный подход к системе стратегического планирования, который совмещал отраслевые и региональные подходы и многое другое. И эту базовую методологию заново разработать практически невозможно. То есть ее необходимо использовать и сегодня. 

Но при этом надо понимать, что ныне мы сталкиваемся с другими угрозами, с другими вызовами, перед нами стоят иные задачи, нежели перед СССР. Скажем, у нас нет необходимости планировать все и вся до мельчайших подробностей, как это было в Советском Союзе. Зато нам очень бы пригодилась система размещения производительных сил и трудовых ресурсов с технико-экономическим обоснованием для каждого конкретного объекта, которая была разработана в СССР. У нас вот уже второй год существует «Стратегия пространственного развития Российской Федерации». Но, к сожалению, разработчики, не обладая знаниями базовой методологии, все чаще занимаются тем, что просто наносят объекты на карту. То есть сегодня стратегия пространственного развития России все больше напоминает схему территориального планирования. 

Без знания методологии, без применения ее на практике – мы просто не сможем двигаться дальше. 

Сегодня у нас есть Федеральный закон "О стратегическом планировании в Российской Федерации" N 172-ФЗ от 28.06.2014года. В июне 2015 года на расширенном заседании Госсовета по вопросам стратегического планирования В.В.Путин сказал, что необходимы концептуальные подходы к формированию системы планирования. То есть в течение года базовая платформа стратегического планирования в России так и не была сформирована, методология не разработана. Конечно, за год ее не сформируешь – в СССР она создавалась в течение десятилетий. Но использовать тот советский опыт, тем более что он для нас свой, родной, просто необходимо. Другие страны, перенеся его на свою почву, добились существенных результатов. А мы свое, к сожалению, забыли. А он, этот опыт, был бы сегодня нам очень нужен и полезен. 

- Сейчас в экспертной среде очень популярно определение – «Индикативное планирование». В чем его особенности? 

- В законе "О стратегическом планировании в Российской Федерации" есть достаточно обширный глоссарий. Но такой формулировки, как «Индикативное планирование» там нет. Но, с другой стороны, в законе достаточно много обращений к перечню показателей и индикаторов. Поэтому косвенным образом закон в общем-то затрагивает индикативное планирование. 

Что такое индикативное планирование? Это процесс формирования системы параметров и индикаторов, с одной стороны, и с другой – меры государственного воздействия с целью достижения выработанных индикаторов. 

В законе «О стратегическом планировании» очень четко прописана взаимосвязь: прогноз - стратегия – бюджетирование – мониторинг. Прогнозы составляются разные – на уровне отраслей, субъектов федерации, бюджетные и так далее. Затем на основе этих прогнозных параметров вырабатывается стратегия. Потом – процесс составления и принятия бюджетов. Завершается все мониторингом. И таким образом мы имеем замкнутый цикл.

Как сделать так, чтобы этот «круг» постоянно и эффективно функционировал, чтобы мы понимали, в какой его точке мы находимся в каждый момент времени? Конечно, используя систему индикаторов. 

Ни для кого не секрет, что у нас сегодня огромное количество стратегий – субъектов РФ, отраслей промышленности, федеральных целевых и государственных программ, которые также имеют целевые индикаторы и показатели. Но, к сожалению, мы не можем элементарно состыковать, например, показатель развития транспортной системы из федеральной стратегии с аналогичными показателями субъектов РФ – он не равняется простой арифметической сумме слагаемых. Кроме того, везде используются разные индикаторы, разные единицы измерения… О каком бюджетировании можно сегодня говорить, если невозможно даже установить правильный целевой показатель!? И как в такой ситуации можно определить меры эффективного государственного воздействия на тот или иной процесс!? 

Поэтому первым, я бы даже сказала, нулевым шагом, в индикативном планировании является задача привести в соответствие индикаторы целей, которые мы себе ставим. 

- Нужен ли сегодня России отдельный орган, как Госплан в СССР, который будет заниматься планированием или он должен быть неким интегральным? 

- Наверное, однозначно ответить на этот вопрос «да» или «нет», нельзя. Поскольку есть федеральный закон о стратегическом планировании в России, функции планирования должны исполняться. И это не только контрольные, но и согласовательные функции, а также функции по определению целевых базовых показателей или индикаторов и многие другие. То есть речь идет об определенном функционале. 

Сегодня планирование лежит на Министерстве экономического развития РФ, которое пусть и имеет расширенные функции и полномочия, но является все же одним из ряда министерств и ведомств страны, так сказать, равным среди равных. Между тем, для того чтобы выполнять те функции планирования, которые определяются законом, необходима отдельно стоящая структура, которая может выдавать определенные задания тем же министерствам и ведомствам и корректировать их исполнение. 

Далее. Кому должен подчиняться такой орган? Правительству РФ? Но у нас много отраслей завязано на оборонно-промышленном комплексе, который подчинен президентской ветви власти. 

Но главное, с моей точки зрения, российский «Госплан» должен быть не контрольным органом, а структурой, которая будет создавать и развивать ту самую методологию планирования, о которой мы говорили в начале беседы. Будет определять базовые контрольные целевые показатели и меры воздействия, чтобы получить тот или иной социально-экономический эффект в сегодняшних условиях ограниченного бюджетного финансирования. 

- Какова нормативная база сегодняшнего планирования в стране? 

- Как уже упоминалось, основным документом является Федеральный закон "О стратегическом планировании в Российской Федерации" N 172-ФЗ от 28.06.2014. Для специалистов не является секретом, что этот закон с большим трудом «пробивался» почти два десятилетия. Но все-таки, к счастью, это удалось сделать.

Есть также указ Президента России от 2009 года "Об основах стратегического планирования в РФ". То есть нормативные документы, слава Богу, сегодня у нас есть. 

Но в реальности в стратегическом планировании мы имеем вот какую картину – происходит какой-то процесс, реализуется какая-то практика, а затем она уже закрепляется в нормативных документах. Так было, например, со стратегиями федеральных округов. Сначала были разработаны стратегии Дальнего Востока и Сибири, затем по аналогии – стратегии других округов. А уже потом, апостериори, они были узаконены в указе Президента, в том смысле, что стратегии федеральных округов и регионом получили право на существование. 

Сегодня в субъектах РФ накоплен огромный практический опыт. Это не только стратегии социально-экономического развития, но и инновационного, инвестиционного, и другого развития регионов; большое количество прогнозов. И сегодня основная задача – «причесать» эти практические наработки под нормативные требования закона о стратегическом планировании. С другой стороны, бездумно «чесать» гребенкой налево и направо тоже неправильно, потому что так можно «вырвать» то, что уже существует в регионах и работает. Например, некоторые субъекты РФ уже семь-восемь лет назад внедрили у себя индикативное планирование и успешно живут в этой системе. 

Закон о стратегическом планировании мы имеем, а подзаконных актов – нет. А для реализации закона требуется, например, более 140 постановлений и распоряжений правительства (сегодня их не более 10). С моей точки зрения, этих актов нет потому, что у нас отсутствует базовая методология. В этой связи хочу напомнить слова В.В.Путина на расширенном заседании Госсовета в 2015 году о том, что необходимо создать концептуальные основы формирования системы стратегического планирования. Будет создан этот массив, костяк, появятся и подзаконные акты. 

Здесь огромное поле для нормативной деятельности, для изысканий ученых из тех «госплановских» научных школ, остатки которых еще существуют в России. Нам просто необходимо сконцентрироваться и сформировать современную методологию стратегического планирования в России. Не массив документов, которые лежат по разным полкам, а именно систему. 

Беседовал Вадим Лапунов, корреспондент Агентства ФинЭк